En 1628 en UK la Corona pide al Parlamento recaudar una cantidad de dinero mediante impuestos y tributos para gastarlo para sus fines, lo cual aceptó el Parlamento. Esto es lo que llamamos Petición de Derechos. Se sigue manteniendo esta idea en la actualidad, el ejecutivo solicita al legislativo los fondos necesarios para sus fines.
Un empuje más general a los presupuestos aparece con la Revolución Liberal de 1789 cuando se debe dotar de recursos al ejecutivo para llevar a cabo sus acciones ante la división de deberes.
En España la primera mención del presupuesto aparece en 1808 en el Estatuto de Bayona, aunque mínima. Vuelve a aparecer en la Constitución de Cádiz en 1812 y en las Constituciones liberales de 1837 y 1845. Cuando aparece de forma amplia y desarrollada es en 1911 en la Ley de Ad. y Contabilidad de la Hacienda pública. En 1977 se elabora la primera ley general presupuestaria, luego se aprueba la constitución que recoge en el título quinto varias cuestiones del presupuesto, y aparece una nueva Ley General Presupuestaria en 2003 adaptándose a la Constitución. En el medio hubo más normas como la 2/2012 o la 5/2001.
El presupuesto en Francia aparece en 1797, pero es a partir de la Revolución Francesa cuando se generaliza en Europa el Derecho Presupuestario, y luego, a todo el mundo.
Concepto de Presupuesto:
El presupuesto según Fuentes Quintana es “La expresión contable del plan económico de la Hacienda Pública para un período de tiempo determinado”. Como expresión contable el presupuesto es lo mismo que el balance de una empresa, está siempre en equilibrio (activo=pasivo), y los desequilibrios cuando los hay son económicos, no contables.
La definición de Fritz Neumark es “El resumen sistemático (debemos recoger de forma sistemática todo aquello que haga la administración, toda la actividad) confeccionado en períodos regulares de tiempo (no pueden tener una durabilidad diferente. En los países desarrollados se hace cada año, coincidiendo con el año natural, aunque no en todos), de las previsiones, en principio obligatorias, de los gastos proyectados (debemos preveer los gastos, y eso es limitativo. Si quiero gastar 30 y solicito 30 a las Cortes luego no puedo gastar 35. El gobierno no puede gastar dinero no autorizado por el Parlamento) y de las estimaciones de los ingresos necesarios para cubrir dichos gastos (estas estimaciones se quedan ahí, no son limitativas. Si preveo ingresar 30 e ingreso 35 no pasa nada)”.
Tipos o clases de presupuestos:
- Ordinarios y extraordinarios según su continuidad en el tiempo. Si se hace todos los años es ordinario, pero si se hace para 2 años para poner en marcha el cambio energético es extraordinario, pues cuando se logre no se vuelve a usar.
- Brutos y netos: Bruto es contabilizar ingresos y gastos sin deducir los costes que genera recaudar, lo hacemos en bruto.
- Equilibrados o con desequilibrio económico: Económico porque contablemente el presupuesto siempre está en equilibrio, entonces cuando presentamos un presupuesto con equilibrio económico preveo gastar 30 y los recaudo con impuestos, tasas, cánones… pero si presento un presupuesto de 30 y recaudo 28 y los otros 2 los pide prestados tengo un desequilibrio económico.
- Compensatorio, cíclico y de estabilización automática. Están ligados a las teorías de la Hacienda pública. El compensatorio está ligada a la Keynesiana y pretende compensar en tiempos de crisis la inactividad del sector privado para invertir y activar la economía, el cíclico ligado a la escuela sueca y luego el presupuesto de estabilización automática ligado a la Escuela de Chicago que busca no depender mucho de los políticos.
- Según cómo se elabore el presupuesto es por programas, objetivos, tareas o PBZ.
En los países desarrollados los presupuestos son ordinarios, brutos, con desequilibrio económico, de carácter compensatorio y por programas.
Principios presupuestarios clásicos:
Principios económicos:
- Nivelación presupuestaria: Presupuesto equilibrado económicamente
- Deuda pública autoliquidable
- Presupuesto mínimo: El presupuesto sea el mínimo posible
- Neutralidad impositiva: Impuestos proporcionales y no progresivos.
- Estos principios no se cumplen casi ninguno en la actualidad. La deudapública se dedica a lo que se cree necesario y no es autoliquidable. El presupuesto no es mínimo y los impuestos en todos los países desarrollados son progresivos.
Principios contables:
- Presupuesto bruto
- Unidad de Caja: todo va a parar a una sola caja menos las cotizaciones de la SS
- Especificación: Sabemos a qué se dedica cada euro
- Temporalidad: Período de presupuesto.
- Estos principios se mantienen en la actualidad
Principios políticos:
- De competencia: Trata de ver quien es competente en materiapresupuestaria
- Integridad o universalidad: El presupuesto debe recoger toda la actividad dela Hacienda Pública
- Unidad: Hay un solo presupuesto
- Claridad: Es transparente y se entienden las partidas
- Especialidad: Como en la contabilidad
- Temporalidad: Referido al período de ejecución
- Publicidad: Que se dé a conocer y todos puedan acceder a él.
- Exactitud: Que las partidas no sean aproximadas
- Anticipación: Hacer un nuevo presupuesto antes de que venza el anterior.
Estructura Presupuestaria:
1. Clasificación orgánica
- Nos dice quién o dónde se gasta: Lo gasta el Senado, el Congreso, elMinisterio de Medio ambiente…
- Consta de 4 dígitos y a veces de 5. Los dos primeros hacen referencia a lasección (la 01 es la casa real, la 02 es el Tribunal Constitucional) en el
formato XX.XX o XX.XXX. Los dos segundos dígitos se refieren al servicio como una dirección general. A veces, cuando hay 3 dígitos no estamos estrictamente en un Ministerio por ejemplo, sino en un organismo perteneciente al ministerio. Si el primer número empieza por 1 es administrativo, si empieza por 2 es no administrativo y si es 3 es ente público. 1XX, 2XX, 3XX
Clasificación funcional y por programas
- Nos dice para qué se gasta, con qué objetivo: puede ser la seguridadnacional, la promoción económica…
- Consta de 3 dígitos y una letra: XXX A. Todo ello forman los programas comoel programa 223 A por ejemplo. Esos 3 dígitos son: El primero es el grupo funcional y así sabemos para qué se dedica el dinero. El siguiente dígito hace referencia a la función y el tercero a la subfunción.
Clasificación económica
- Nos dice en qué se gasta: En uniformes militares, material médico para loshospitales…
- Consta de 3 dígitos y a veces 5: XYZ o XYZ.xx. El primer dígito es elcapítulo, el segundo el artículo y el tercero el concepto. Los dos más son el subconcepto. Cualquier partida presupuestaria viene precedida de las 3 clasificaciones (Ejemplo: 18.11.323M.483.02. El 18.11 es la orgánica, el 323M es la funcional y el 432.02 es económica). La primera la orgánica, segunda la funcional y la tercera por programas.
Capítulos de los Presupuestos
Capítulo de ingresos
- Impuestos directos y cotizaciones sociales: cada vez que ingreso dinero paga un impuesto directo
- Impuestos sobre la renta
- IRPF
- Impuestos sobre el capital.
- Impuesto sobre sucesiones y donaciones.
- Donaciones por actos inter vivos.
- Impuestos Indirectos: Gravan el consumo, cada vez que compro algo. Un mismo producto puede tener varios impuestos: Los puros tienen el IVA y el impuesto específico sobre labores de tabaco y el de aduanas.
- Tasas, precios públicos y otros ingresos: Sanciones, cánones, precios públicos, tasas…
- Transferencias corrientes: Las transferencias no tienen contrapartida. Transferimos dinero al Estado y no nos da nada a cambio. La diferencia con las de capital es que las corrientes están dedicadas a un fin concreto y el que la recibe puede gastarlo en lo que quiera. Cuando tenemos un premio de lotería y no lo cobramos se transfiere a la Hacienda Pública. Es una transferencia, al igual que la de capital, voluntaria.
- Ingresos patrimoniales: Ingresos derivados del uso del patrimonio del Estado. Si alquilo un inmueble tengo un ingreso derivado del patrimonio. No se usa en el nivel estatal, pero sí autonómico y local.
- Enajenación/Venta de inversiones reales.
- Transferencias de capital: Las transferencias no tienen contrapartida. Se hacen de activos ‘inventariables’. Si transferimos al Estado 100 euros y lo gasta en lo que quiere es corriente, pero si transferimos un bien material como un cuadro o un local son de capital. Una persona al morir puede dejar la vivienda al hospital donde murió por ejemplo.
- Activos financieros: Me entra dinero y sale un activo financiero. Si concedo un préstamo a un país o a una empresa, cuando me devuelven el préstamo entra dinero y sale un pasivo financiero.
- Pasivos financieros: Si tengo que emitir deuda pública es un pasivo financiero. Una deuda, compromiso de pago
- Impuestos sobre la renta
Capítulo de Gastos:
- Gastos de personal
- Gastos corrientes en bienes y servicios: Servicios de seguridad, lavandería… De bienes es material médico para los hospitales, ordenadores para la facultad…
- Gastos financieros: Gastos derivados del endeudamiento público. Las comisiones e intereses.
- Transferencias corrientes: El Estado le da dinero a las personas y no les pide nada a cambio. Una beca por ejemplo.
- No tiene contenido en el ámbito estatal, en el autonómico o local puede tenerlo.
- Inversiones reales: Dedicamos el dinero a activos inventariables: Comprar un edificio, carretera, colegio, aeródromo o comprar obras de artes.
- Transferencias de capital: Si se hace una transferencia para un bien inventariable es una transferencia de capital. Si damos dinero a una empresa para que haga una actividad concreta es de capital porque debe gastarlo ahí.
- Activos financieros: Concedemos un préstamo a Marruecos, sale dinero y entra un activo financiero.
- Pasivos financieros: Cuando devuelvo el dinero de mi deuda sale dinero y entra el pasivo.
Etapas del ciclo presupuestario. Fases del presupuesto.
Fase de elaboración y aprobación:
- El órgano competente de elaborar, aprobar y ejecutar el presupuesto es el gobierno, y tiene la obligación de hacerlo, no sólo la competencia.. Los plazos de presentación de un presupuesto es antes del 1 de octubre. Para la aprobación son las Cortes Generales las que tienen la competencia. Las oficinas presupuestarias de los diferentes órganos de gasto tienen continuamente 3 presupuestos que gestionan: el presupuesto que ejecutamos en este momento, la elaboración del presupuesto de 2022 y el cierre y liquidación contable del presupuesto de 2020. Liquidan el anterior, ejecutan el presente y preparan el nuevo. Hay 2 procesos. Una vez que se empieza el periodo el 1 de enero los órganos de gasto empiezan a elaborar sus presupuestos planeando sus gastos. A la vez, el gobierno en un proceso top-down elabora el cuadro macroeconómico y establece el techo de gasto para ese año, el máximo gasto permitido. A la vez, fija las lineas estratégicas de gasto (damos prioridad a medioambiente, la seguridad nacional, innovación…) y fija las variables macroeconómicas básicas (tipo de inflación previsible, PIB previsible…). Con un proceso bottom-up se hacen propuestas de gasto hasta que confluyen ambos procesos sobre el mes de Marzo. Así, se empieza a negociar. Tu sabes que Hacienda te dará menos de lo que pidas y por eso tú pides más de lo que necesitas. Hacienda también sabe eso y por lo tanto, aunque le recorte un poco sabe que no pasa nada. A veces es más sofisticado y si son servicios que ya se vienen prestando se presupuestan al alza, pedimos más de lo que necesitamos. Si son servicios nuevos que no se prestaron nunca se presupuestan a la baja, porque si pedimos mucho no nos dejarán poner en marcha ese servicio por considerarlo muy caro o riesgoso. En Septiembre, cuando se nos acabe el dinero, pedimos un crédito extrapresupuestario. Al tener ya personal, lugar físico… es difícil cerrarlo, y por eso es probable que te lo concedan.
Sobre Abril se proponen las propuestas de gasto y se ponen de acuerdo ambas partes para liquidar el presupuesto antes de verano. A la vuelta de vacaciones se retoca y antes de Octubre se presenta a las Cortes, donde se debate primero en Comisiones nombradas en la mesa del Parlamento. En el Congreso, Senado, Pleno del Senado y luego vuelve al Congreso. Se debe aprobar antes del 31 de diciembre para estar listo en enero. Si no está aprobado el 1 de Enero, la Constitución establece que se prorrogará automáticamente el anterior presupuesto para ese año. Y de un presupuesto sólo puedes limitar ciertas cosas, por lo que trabajar con un presupuesto prorrogado suele ser un problema. En la UE se prorroga, pero mes a mes y por doceavas partes del gasto. Se prorroga hasta el 31 de enero y por una doceava parte de lo gastado el año anterior.
Una vez aprobado tenemos el presupuesto aprobado por el poder legislativo.
Las técnicas presupuestarias para la elaboración y la ejecución del presupuesto.
Para la creación de autovía, autopista etc usamos los presupuestos por tareas, ejecución o objetivos. Cuando es para una administración pública se emplea el presupuesto por programas o en base-zero. En EEUU se usa el de Base-Zero y en Europa para elaborar el presupuesto es por programas. Nosotros presupuestamos por programas, pero gestionamos por partidas de gasto, capítulos de gasto, objetivos… y no por programas. Esta tipología es un planteamiento más formal. Tenemos:
- Presupuesto por programas
- Presupuesto por Base-Zero
- Presupuesto por tareas 4.
Fase de ejecución
La ejecución del presupuesto corresponde a:
- Los jefes de departamento (los ministros)
- Los presidentes o directores de organismos autónomos y entes públicos y otros entes de derecho público
Estos órganos pueden a su vez desconcentrar o delegar parte de sus funciones. Si yo delego mis competencias no transfiero la responsabilidad a nadie, si algo va mal el responsable sigo siendo yo y puedo recuperar esa delegación cuando quiera. Suele hacerse por orden ministerial. Pero si desconcentro requiere una norma de rango superior y transfiero mis competencias y si algo ocurre esa persona es la responsable porque tienen la competencia.
Fases de la ejecución presupuestaria:
- Autorización del gasto
- Es el acto por el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario. Art 73 LGP
- Se trata de una decisión de gasto que inicia el procedimiento de ejecución del presupuesto pero que no supone ninguna
- Si el decano quiere cambiar los equipos de informática, calcula que 30 equipos valen 21 mil euros. Inicia un expediente de gasto y se justifica ese gasto. Eso debe ser autorizado por la intervención. Si da el visto bueno podemos gastar y no debemos ni tenemos compromiso con nadie. Se puede anular.
- Compromiso del gasto
- Hacemos un concurso y varias empresas nos hacen ofertas. Elegimos una de ellas. Aquí estamos en la fase de compromiso. Si renuncio a eso la empresa puede pedir indemnizaciones. El pago por parte del tercero no es exigible, porque la administración solo paga cuando recibe los bienes.
- Reconocimiento de la Obligación:
- Recibimos los ordenadores y reconocemos que debemos a esa empresa una cuantía de dinero.
- Ordenación del pago
- Pagamos ese dinero. Para eso, recurrimos a Hacienda que es quien tiene el dinero realmente. El decano tiene la autorización para gastarlo, por lo que da la orden a la tesorería o gerencia de la facultad para pagar a esa empresa.
Esa orden de pago se envía al órgano correspondiente y ese órgano paga con transferencia bancaria o con un cheque.
- Pago material
Fase de control:
- Hay 3 tipos de control
- Político
- Lo lleva a cabo el Parlamento y si estamos en un ayuntamiento el pleno. Se puede llevar a cabo en los 3 momentos siguientes: A priori, posteriori y concomitante (en el momento en que se gasta el dinero). El control a priori se hace aprobando el presupuesto, pues podemos rechazar ese presupuesto, enmendarlo, corregirlo… Durante la ejecución pueden hacer ese control con interpelaciones parlamentarias preguntandole al gobierno por qué gasto el dinero en diversas acciones. A posteriori pueden hacerlo porque una vez que se ejecuta el presupuesto la IGAE elabora la liquidación del presupuesto, la cuenta general del Estado, con toda la liquidación del presupuesto que se remite a las Cortes para su aprobación.
- De legalidad
- Lo hace la IGAE en todos los momentos. Se inica un expediente de gasto y la intervención ya debe dar su visto bueno. Si pone pegas ese expediente no suele salir adelante. Cuando elegimos a una empresa para que nos suministre un bien la Intervención está presente en la mesa de adjudicación. Cuando se hace el pago la Intervención interviene el pago para ver que el pago es legal. A posteriori elabora la cuenta general del Estado.
- Económico
- Lo hace el Tribunal de Cuentas con la inspección y análisis de las cuentas o auditoría que hace el propio tribunal o que tutela este tribunal y encarga a consultoras privadas. Este tribunal tiene la función fiscalizadora y la judicializadora. El Tribunal de Cuentas del Estado ha transferido a los autonómicos la función de fiscalización pero no la de enjuiciamiento. El Tribunal de Cuentas puede juzgar a una persona por malversación o apropiación de fondos públicos y enviarla a la cárcel sin intervención de un juez ordinario. Los tribunales autonómicos no pueden hacer eso, deben notificar a la fiscalía para que dictamine un juez.
- Hay 3 fases:
- Previo
- Concomitante (en el mismo acto)
- A posteriori
- Puede llevarlo a cabo 3 órganos:
- Parlamento
- Tribunal de Cuentas
- IGAE: Intervención General de la Administración del Estado. Órgano con rango de dirección general que se encarga del control de legalidad del gasto público, pero que no analiza la oportunidad de ese gasto, si es conveniente o no. MIRA ESTO
- Político
Las modificaciones presupuestarias y sus limitaciones.
Limitaciones Presupuestarias: El Presupuesto limita, pero también obliga a gastar, como mandato al ejecutivo.
Modificaciones presupuestarias:
- Transferencias de una partida a otra, aunque con muchas limitaciones
- Créditos Extraordinarios: Si mañana hay una riada y hay daños y el gobierno debe intervenir, la riada no estaba prevista y el presupuesto no se adapta a esto. Cuando se da un gasto imprevisto que no puede esperar al siguiente año, tramito un crédito extraordinario.
- Suplementos de crédito: Cuando tenemos una actividad presupuestada, pero el gasto necesario es superior a lo previsto, tramitamos un suplemento de crédito. Estos créditos se financian con cargo a un fondo creado con ese fin que lleva aproximadamente unos 7 años creado. Un fondo dentro del presupuesto para gastos imprevistos. Los imprevistos se pueden prever. Si no se gasta se anula y si no llega emitimos deuda. Aunque se acabe el dinero normalmente se sigue gastando.
- Incorporación de remanentes: Si compro ordenadores en diciembre y me los trae en enero puedo incorporar el dinero del anterior presupuesto al nuevo presupuesto para pagar ese gasto.
- Ingresos que generan crédito: Si el Hospital Clínico tiene que atender a 2 personas por accidente y cobra tras atenderlos a sus aseguradoras por el accidente, este ente público puede gastar ese dinero que cobra.
- Créditos ampliables: Son créditos concretos que figuran como ampliables. Normalmente son muy pocos y los mismos como el crédito para las pensiones. También la contribución de España a organismos internacionales o relacionados con la defensa internacional. Se amplían con carga al fondo de contingencia o con deuda pública.