Hay dos enfoques para analizar las políticas públicas: El enfoque del ciclo de las políticas es uno de ellos. El enfoque de análisis desde las instituciones (el primero) antes era conocido como institucionalismo, pero ahora se denomina neoinstitucionalismo. Hay un autor en esta corriente que es Gai Petters, muy relevante. Otra forma de abordar las políticas públicas, con más éxito, es analizar esas políticas según sus fases, etapas o ciclos. Los 8 pasos de las políticas públicas es un manual sencillo sobre las políticas públicas si lo necesitamos.
El ciclo de las políticas públicas son:
- Necesidades Sociales: Esa necesidad se define como un problema que hay que abordar. Ese problema llega luego a la agenda del decisor político, que se forzado a tomar una decisión, la cual se implementa y genera unos resultados que se evalúan.
- Definición del Problema
- Formación de la agenda
- Toma de decisiones
- Implementación
- Evaluación
Del problema se hace un análisis prospectiva de donde se origina, si es solucionable etc. En base a eso se observan las alternativas existentes para su solución y se valoran en base a un sistema de costes, efectos, beneficios… Una vez hecho el análisis el decisor político decide cual aplicará y se pone en práctica, se implementa. Una vez aplicada genera unos resultados, que se evalúan. Si todo funciona bien y el problema se resuelve, cerramos la política, sino, si corrigen. Partimos al inicio de una necesidad social que se ha convertido en un problema.
Definición de problema:
Los problemas no están ahí a fuera, no es algo objetivo, al contrario, no existen ni tienen vida propia al margen de los individuos o grupos que los definen. Es la parte más importante, pues si no definimos bien el problema no podremos aplicar la solución correcta. Estos problemas no tienen vida propia, no existen al margen de las personas que los tematizan como tales. Lo que es un problema para uno no tiene porque serlo para otro.
Se producen más errores por la mala definición que por las malas soluciones a una buena definición. Puede ser más fácil resolver un grupo de problemas que uno sólo. Todos los problemas son interdependientes y están interrelacionados, por eso muchas veces es más facíl resolver un grupo pequeño de problemas, por esa relación entre ellos.
Cuando se dan definiciones o se proponen soluciones distintas, de forma general se refieren a problemas distintos. Las definiciones de un problema pueden ser diversas pero las soluciones, si son distintas, suelen referirse a problemas distintos. Diferentes actores definen el problema de forma distinta. Según cómo definamos ese problema llegaremos a diferentes soluciones. Por ejemplo, si planteamos el problema de las drogas como un problema sanitario puedo intentar solucionarlo creando narco salas en los hospitales. Pero también puede ver el problema de la adicción,una adicción que cada vez requiere un mayor consumo o un consumo estable de un producto muy caro, lo que lleva a que cuando no puede pagarse se recurra a la delincuencia. A partir de estas definiciones se dan soluciones diferentes.
Los problemas por lo tanto han de tematizarse. Muchos problemas no son considerados como tales, o no se toman medidas contra ellos, porque no ha habido un promotor político, un grupo de personas que se han quejado y presionado abiertamente ante ese tema. Un ejemplo es el suicidio, que es la mayor causa de suicidio en España, pero ningún sistema de salud tiene un programa para abordarlos, solo un proyecto el sistema de salud catalán.
Cada nueva faceta que descubrimos en un problema añade complejidad a su estructuración, pero es una nueva oportunidad (ventanas de oportunidad) no contemplada para mejorar su solución.
Los actores en las políticas públicas.
Para ser considerado como un actor en una política pública ha de reunir 3 características.
- Ha de ser una persona afectada / interesada por la política
- Participar de forma activa en alguna de sus fases
- Tener interés en una determinada solución del problema.
Los pasivos afectados no son actores, son terceros afectados.
Esos actores pueden ser:
- Individuales como un ministro, diputado, periodista, científico, empresa…
- Grupo social: Personas sin techo, drogodependientes, agricultores…
- Colectivo: Sindicato, asociación
De forma habitual tendremos un triángulo de actores claves y en cad uno de los bloques puede haber más de un actor. Hay un triángulo de hierro o iron triangle que tiene 3 ángulos:
- Decisor político: el alcalde, el conselleiro o ambos
- Burócratas: Personas técnico y funcionarios que pondrán en marcha las decisiones tomadas
- Grupos de interés que se verán afectados por la cuestión.
Otros triángulos base de actores son:
- Actor público: Alcalde, Ministro, Deputación… Es político-administrativo
- Actor privado: Colectivo o grupo al que dirigimos la intervención, el público diana u objetivo
- Actor privado: Beneficiario final que nuestra política quiere proteger. Este último no siempre coincide con el segundo. Para prohibir el tabaco para que no lo consuman los menores tenemos un decisor que desarrolla y toma esa decisión. Dirigimos esa política a los fumadores, pero buscamos proteger a los no fumadores, porque al fumador le permites fumar, solo que no en determinados espacios para que no moleste o afecte a aquellos que son no fumadores.
Además, siempre hay terceros afectados. Hay:
- Público objetivo: Aquellos que son la causa de la intervención
- Beneficiarios finales: Los beneficiarios reales de la política
- Terceros afectados: Su situación se ve modificada aunque la política no se dirija a ellos. Si hay menos accidentes de tráfico: Las aseguradoras se benefician, pero los talleres tienen menos coches que reparar.
- Los terceros pueden ser afectados positiva o negativamente.
En las políticas de empleo el público objetivo son los empleadores (que generan ese empleo), aunque busco beneficiar, son los beneficiarios, los desempleados. Como terceros afectados podemos tener al INE, que con menos desempleados recibe menor subvención por ejemplo.
Modelo Decisional:
Dentro de los efectos: claros, dudosos
Dentro de los objetivos: Claros, dudosos.
Una solución de efectos claros y objetivos claros es una solución teleológica (un modelo racional). Esto no pasa en ciencias sociales.
Una solución de objetivos dudosos, y efectos dudosos es un modelo papelera o modelo inspiración. En nuestro mundo racional consideramos que no pasa. Solemos encontrarnos con los dos modelos restantes o una mezcla de ellos.
Modelo incrementalista: El incrementalismo fue desarrollado por Charles Lindblom en su texto de The Science of Muddling Through. Ese incrementalismo lo que hace es algo más de lo que ya se venía haciendo. Si tenemos problemas de congestión en una carretera a ciertas horas podemos añadirle un carril. Aplicamos soluciones ya conocidas para ese problema. Lo que hace es poner un parche para lograr aguantar un tiempo. Este modelo se da con objetivos dudosos y efectos claros.
Modelo Experimental con una racionalidad limitada. Aquí los objetivos están claros pero no estamos seguros de los efectos de la política. Un ejemplo es que en Suecia tienen un programa para padres que no logran tener hijos. Si tras 2 años con un especialista no pueden tener hijos, se les permite irse 2 meses de vacaciones para eliminar el estrés y así aumentar la probabilidad de tener hijos. Parten de indicios de que puede funcionar y experimentan.
Una cosa es intentar salir del paso con un modelo incrementalista y otra es abordar el problema en su conjunto desde su raíz.
Criterios de Decisión
Hay un espacio de viabilidad técnica y otro de viabilidad política. El espacio en el que ambos se tocan es donde una política pública puede llevarse a cabo. En todo lo demás no podremos decidir. En un problema de accidentes de tráfico, es viable crear coches limitados en su velocidad, pero ningún político lo ha planteado.
Modelos de implementación tradicionales:
- Modelo vertical-descendente (top-down): El ministro decide las sanciones y multas y ordena a unos supervisores.
- Modelo vertical ascendente: bottom-up: Los vecinos presentan su preocupación y quejas a su alcalde y este desarrolla una solución.
- Modelo Mixto: Modelo de Implementación en Red: Hay uno o más actores públicos y 1 grupo de actores privados. Nunca hay solo actores públicos. Entre ellos se distribuyen los roles para la elaboración de esa política pública.