Los Tratados fundacionales establecieron un sencillo sistema de elaboración de políticas, el método comunitario, donde:

1. La Comisión propone
2. El Parlamento asesora
3. El Consejo de Ministros decide
4. El Tribunal de Justicia juzga e interpreta.

El método comunitario hoy en día se aplica casi siempre bajo el procedimiento legislativo ordinario que antes del Tratado de Lisboa se llamaba codecisión. El método comunitario antes era homogéneo. Se desarrollaba en las Comunidades Europeas mediante el siguiente proceso: La Comisión proponía una norma europea, y sólo el Consejo la aprobaba. El único papel del Parlamento era asesorar, y no se elegía democráticamente hasta el año 79. La aprobación en el Consejo de Ministros en un principio era bajo el proceso de unanimidad, aunque fue avanzando hasta llegar a la mayoría cualificada. La decisión la tomaban los ministros del Consejo y todos ellos detentaban el derecho de veto individual, manteniendo así, todo los gobiernos nacionales, el control. Por último el Tribunal de Justicia juzgaba e interpretaba: es el método comunitario bajo consulta.

Hoy en día las instituciones de la UE tienen capacidades sobre casi todas las materias, excepto sobre temas del Estado de Bienestar, sobre todo en la academia secundaria y primaria, o vivienda. También incluimos ahí algunas políticas de impacto interior y un menor carácter transnacional. Por otro lado controlaban otras materias como la política monetaria o el comercio exterior. Había una relación entre tener más margen de actuación y el predominio del método comunitario.

El punto de partida era un marco de actuación más limitado, pues las Comunidades Europeas estaban pensadas para gestionar el mercado comunitario y la libre competencia en este. Lo que se hacía era regular para integrar el mercado, crear las organizaciones comunes de mercado para productos agrarios y ganaderos.

El método comunitario que es la única posibilidad para generar normas europeas fue cambiando cuando se fueron añadiendo países y ministros al Consejo, pues la regla de la unanimidad ya no era viable. Con tantos actores con poder de veto era muy difícil tomar decisiones. Los intereses eran más variados, como también lo eran los conflictos. Al mismo tiempo, la integración del mercado se demuestra que es más compleja de lo pensado originalmente, aunque tiene éxito de forma temprana. Había muchas barreras que para eliminarlas el veto del Consejo se volvía un obstáculo, lo que llevó a la renuncia por parte de los países al derecho de veto del Consejo. Así, se extendió cada vez más la regla de la mayoría a otras áreas de políticas, pues inicialmente sólo se aplicó a las normas sobre el mercado común. Esta renuncia al derecho de veto reforzó el papel del Parlamento. En la primera reforma del Tratado de la Comunidad (la expresión de Tratado hace referencia al tratado de funcionamiento de la Comunidad y al Tratado de la UE, aunque este último tratado no aparece hasta que se crea la Unión en el 93) la consulta deja de ser el único método legislativo, apareciendo otros métodos, aunque en ese momento sólo tendrá

capacidad para retrasar la decisión. Bajo dictamen conforme podía vetar y en cooperación podía participar en la elaboración de la política. Esta cooperación se sustituyó por la codecisión 1. A partir de Amsterdam aparece la codecisión 2, donde el Parlamento logra un poder equivalente al Parlamento. Con el Tratado de Lisboa este proceso pasa a llamarse proceso legislativo ordinario.

Otros factores que han hecho más complejo el método comunitario han sido la institucionalización de redes de políticas, que con el paso del tiempo se van configurando no sólo redes de asuntos más independientes, sino también de las más cerradas y estables. Esas redes además son diferentes según el área que tratemos. Esta complejidad viene derivada de:

1. La combinación de intergubernamentalismo y supranacionalismo, continuamente en disputa por la hegemonía.
2. La plétora de actores (supranacionales, nacionales y subnacionales, públicos, privados…) que se interrelacionan y cuyos roles y competencias varían de una área de políticas a otra y a lo largo del tiempo.
3. Su diferenciación creciente, y no solo en lo que se refiere a múltiples velocidades.

Desde hace años, hablamos de otros procesos de políticas más allá del método comunitario. Esos primeros era la cooperación intergubernamental y el método abierto de coordinación. Con el Tratado de la UE se crea la actual UE como sistema político. En lo que más nos afecta es en que los gobiernos nacionales que tienen control sobre la transferencia de competencias a nivel supranacional bajo unanimidad, llegaron a convencimiento de que no podía haber sólo la posibilidad de ampliar no sólo las instituciones independientes del gobierno como la Comisión, sino de impulsar acciones conjuntas a escala europea, no puede ser que la única posibilidad sea pasar de 0 a 100 de repente. Para ciertos temas se toman las decisiones bajo el control de los gobiernos y sin autonomía de los organismos supraestatales sin presencia gubernamental. En la última reforma de los Tratados el tercer pilar de la UE que se refería a las políticas de interior se comunitarizo y se derrumbó ese pilar.

Cuando aparece la cooperación intergubernamental algunos autores como Paul Magnette prpueso el empleo de 3 criterios para distinguir entre diversos patrones de elaboración de políticas e identificar su persistencia en el tiempo:

1. El grado de implicación de las instituciones independientes de los gobiernos nacionales, si gozan o no de autonomía
2. LAs reglas de toma de decisiones en el Consejo (si se mantiene el derecho de veto o no)
3. El carácter legal de los resultados de la toma de decisiones, si son directivas o recomendaciones por ejemplo.

Estos criterios están, normalmente, relacionados y se traducen en tres amplios procesos de políticas.

1. El método comunitario: Se basa en un triángulo institucional donde, normalmente:
a. La Comisión asume el liderazgo de la política, gracias al monopolio de la iniciativa, su mediación entre el Consejo y el parlamento, su papel en la

Comitología.

2. El procedimiento legislativo que se aplica, habitualmente, es el ordinario; y la regla de decisión en el Consejo, la mayoría cualificada. Tiene importancia la lógica supranacional incluso en el propio Consejo, donde se persigue el consenso a través, por ejemplo, de la construcción de paquetes de decisiones donde todos los gobiernos nacionales obtienen algún beneficio individual.
3. Se desarrolló en la regulación del mercado interior
4. LA COOPERACIÓN INTERGUBERNAMENTAL:
   1. Se caracteriza por el rol limitado de las instituciones supraestatales. LaComisión es una invitada en las discusiones, sin poder formas; el Parlamento juega únicamente un papel consultivo; El Tribunal de Justicia no tiene jurisdicción o esta es muy limitada.
   2. Implicación más activa del Consejo Europeo en el establecimiento de orientación global de la política
5. El método abierto de coordinación: Como un punto intermedio entre los otros 2.
   1. Ha ganado protagonismo más recientemente a medida que la EU ha tratado de encontrar una vía intermedia en aquellas áreas de políticas para las cuales la simple cooperación intergubernamental resultaba demasiado débil,pero se quería conservar la independencia de cada Estado.
   2. Se trata de no elaborar normas pero recurrir a instrumentos de derecho blando: fijamos unos objetivos y unos hitos o criterio de referencia y sistemas de evaluación, mantenemos encuentros para compartir información sobre nuestros sistemas de políticas y su funcionamiento, favoreciendo la mímesis y aprendizaje de prácticas. Todo esto dentro del respeto a las capacidades y posiciones de cada uno de los Estados miembros, sin que nada sea obligatorio.
6. Cooperación reforzada: Procedimiento previsto por los Tratados para que un mínimode nueve Estados miembros cooperen más estrechamente en ámbitos que no son de competencia exclusiva de la UE. Fue concebido como último recurso para lograr una mator integración entre un grupo de países, pero manteniéndose abierto a otros Estados miembros.

A día de hoy estos conceptos hayan agotado su capacidad para el análisis y necesitamos más herramientas. La primera idea es que en las distintas áreas de políticas hay ajustes permanentes en los procesos como reacción a factores exógenos y cambios en el ámbito internacional como el proceso de globalización, y también lo aprendido sobre las propias herramientas de políticas. La idea es la variación constante, necesitamos algo más para comprender esa variabilidad. Otra idea es que no debemos esperar una evolución similar a la acontecida en el pasado en todos los ámbitos en los que se aplica la cooperación intergubernamental u otros métodos de creación de políticas. El Tratado de Amsterdam comunitarizó la mayoría de los temas de política interior. Así parece que el método comunitario es el mejor siempre y el resto son escalones anteriores, pero hoy en día no consideramos que eso sea así, porque también tenemos en cuenta aspectos y diferencias funcionales que hacen que cada método sea adecuado para diferentes cosas. Al principio del proceso de integración, las instituciones tenían capacidad sobre temas relativos al

mercado y la política de la competencia. Otra sería la política comercial de comercio exterior y la política agraria. Pero no había mucho más que eso, y diversos temas fueron añadiéndose. Para todas estas políticas llegaba con el método de centralización supranacional y el método regulatorio, al igual que la moneda era gestionada con la centralización supranacional. Pero a medida que se añadían nuevas competencias, hay temas que no se resuelven solo con una norma europea.

Los cinco modos son 5 tipos ideales. Esos tipos nos ayudan a superar la dicotomía a la que se recurría con frecuencia entre intergubernamentalismo y supranacionalismo en el análisis de la UE, pues a lo largo del tiempo ha ganado poder y competencias el parlamento, aunque también el Consejo Europeo. Los gobiernos nacionales pierden su naturaleza, sus anteriores atribuciones se han reducido notablemente, y las decisiones que antes tomaban a nivel nacional ahora se toman a nivel europeo. Aunque ganen poder dentro del Consejo Europeo, cada vez en mayor medida lo que se busca es resolver un problema y proteger los intereses comunes de la UE cuando se toman decisiones en ese órgano. Esa dicotomía supranacional e intergubernamental se ha ido superando.

Sobre la Comisión, puede parecer que la aparición de otros métodos más allá del comunitario donde tiene el monopolio de la iniciativa provoca una pérdida de su papel, pero este órgano tiene muchas más funciones. En todo lo exterior la Comisión tiene una delegación aún más amplia, pues hace y deshace. El Parlamento se mantiene bastante al margen.

La UE tiene capacidad de influencia a nivel global como regulador.

Nos llama la atención que las organizaciones supranacionales no tengan más relevancia en temas como la seguridad, pero en materia de defensa domina la cooperación reforzada (la cooperación voluntaria entre países que no puede ser vetada por otros) y se ha ampliado el presupuesto de defensa europeo ante las exigencias de la OTAN de una mayor participación por parte de los países europeos. En esta materia mantienen el control los gobiernos nacionales. Podemos pensar que esto afecta a la actividad exterior de la UE, pero no afecta al comercio que es su competencia exclusiva.

Si hay dinero en juego, en asuntos presupuestarios, entra en juego el modo distribucional.

El sistema de gobernanza multinivel no sería muy correcto emplearlo para referirnos a la UE, pues tiende a sobrestimar el papel de administraciones regionales o locales. Una cosa es que tengan un papel activo y otro su presencia en Bruselas mediante oficinas. Además, los gobiernos nacionales siguen teniendo capacidad para excluir a los gobiernos subnacionales, son porteros entre el nivel subnacional y europeo.

La UE es una organización con más dinámicas que la elaboración de políticas con la participación de actores con distintos niveles.