El prestigioso politólogo neerlandés Arend Lijphart en su libro Modelos de democracia: formas de gobierno y resultado en treinta y seis países ponía de manifiesto que existen muchas formas de organizar y gobernar una democracia. La propia definición de democracia, a saber, el gobierno del y para el pueblo, plantea una cuestión sustancial: ¿quién gobernará y a los intereses de quién responderá el gobierno cuando el pueblo esté en desacuerdo y tenga preferencias divergentes? Ante esta cuestión, nos dice Lijphart, hay dos posibles respuestas: bajo un modelo mayoritario será la mayoría y bajo un modelo consensual será el mayor número de gente posible. El primero se trata de un modelo basado en la inclusión, el pacto y el compromiso; el segundo es, empero, excluyente, competitivo y de confrontación.
Teniendo presente la teoría anteriormente expuesta, se entenderá que las pasadas elecciones del mes de noviembre del año 2019 han marcado un verdadero punto de inflexión en España. Previo a estas elecciones, a nivel estatal, España no conocía la experiencia de un gobierno de coalición. Por primera vez en democracia se formó un “gobierno bicéfalo” -de coalición poselectoral- entre una fuerza política mayoritaria e histórica, el PSOE, y un partido joven, Unidas Podemos. Gunther y Montero consideran a España como una democracia mayoritaria -siguiendo a Lijphart- pero con varias características de una democracia consensual. Desde las primeras elecciones democráticas de 1977, gracias a un sistema electoral con sesgo mayoritario, el Gobierno siempre se ha dispuesto monocolor (a veces, gobiernos con mayorías absolutas y, en otras, gobiernos en minoría respaldados por fuerzas nacionalistas). En este sentido, hasta 2015 -cuando entraron en liza nuevas fuerzas políticas que polarizaron el sistema de partidos-, podíamos catalogar el caso español como un bipartidismo imperfecto. Sin embargo, España también posee características de una democracia consensual. Y es, justamente, en relación a la dimensión federal-unitaria donde podemos encontrar tales características. El Estado de las Autonomías que caracteriza a España la convierten casi en un Estado federal, con una Constitución, además, relativamente explícita en su defensa de los derechos civiles y políticos y que es difícil de reformar. Contempla, asimismo, la existencia de un Tribunal Constitucional que, con frecuencia, interviene para estipular la constitucionalidad -o no- de la legislación y, por tanto, protege los derechos fundamentales. A partir del año 2015, y muy especialmente a partir de las elecciones de noviembre del año 2019, como antes ya introdujimos, la dimensión ejecutivos-partidos cambió sustancialmente. El bipartidismo imperfecto cedió cuando en el tablero de resultados electorales apareció Ciudadanos, como tercera fuerza política, y Podemos, como cuarta fuerza política. Se conformó, por tanto, verdadero sistema multipartidista que acabaría por potenciarse en 2019 (tanto en las elecciones de abril como en las de noviembre) con la entrada de VOX en la ecuación. En este mismo año, además, como apuntábamos antes, la concentración del poder ejecutivo en gabinetes mayoritarios cedió en favor de la división del poder ejecutivo en amplias coaliciones multipartidistas. A pesar de todo, no podemos considerar a España como una auténtica democracia consensual, pues persisten, entre otras características, un ejecutivo que domina las relaciones con el poder legislativo y un sistema electoral que dista de proporcionar una completa representación proporcional. Eso sí, es incuestionable y evidente que España adquirió en los últimos años, sobre todo en los últimos meses, aspectos de característicos de una democracia consensual.
La crisis sanitaria y económica que estamos, desgraciadamente, padeciendo a raíz de la propagación del COVID-19 es un escenario realmente interesante para un politólogo. Pudimos descubrir el funcionamiento de un país bajo una situación nueva: el Estado de Alarma. Con sus repetitivas aprobaciones (cada quince días) se permitió, en aras de controlar el virus, la suspensión, entre otras, de la fundamental libertad de circulación y el aumento extraordinario del poder del Ejecutivo. Otro actor que ha sido puesto en duda es el Rey de España. ¿Qué papel, teniendo en cuenta sus funciones y atribuciones, ha desarrollado Felipe VI en esta crisis sanitaria? ¿Es una figura prescindible o imprescindible? En primer lugar cabe resaltar que el Rey no tiene poder, sino funciones y atribuciones. El artículo 56.1 de la CE pone de manifiesto que “El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes”. A lo largo de esta crisis hemos, en efecto, observado la realización de algunas de sus funciones. Sin ir más lejos, el pasado día 18 de marzo el monarca pronunció un discurso[1] tras reunirse con el Presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, y con el Comité Técnico de Gestión de la crisis, ejerciendo, por tanto, según lo estipulado en los artículos 62 y 63 de la Constitución, la función de ser informado de los asuntos del Estado y de llevar a cabo un acto que no generó efectos jurídicos. Desde este día (cuando había 623 fallecidos), empero, el Rey no ha vuelto a pronunciar ningún discurso. Y esto es, para muchos, una evidencia clara de que 1) puede estar siendo presionado desde instancias del poder para que no lo haga o 2) que, a diferencia de, por ejemplo, la Familia Real británica, esté “dejando de lado” a los españoles en estos momentos de crisis. De la misma forma, durante los días 20 y 21 de marzo, el Rey ha mantenido contactos con la Presidenta del Congreso, con el Estado Mayor de Defensa y con el Ministro de Sanidad. Ejerciendo su función como Representación más alta del Estado español en las relaciones internacionales (art. 56.1 como Jefe del Estado), ha hablado con los Jefes de Estado de Israel y Túnez para analizar la evolución de la epidemia en diferentes zonas del Mediterráneo. En este mismo sentido, el 25 de marzo llegaron a España 50.000 test de COVID-19 gracias a una conversación del Rey con el presidente de Alibaba Group[2]. Durante los siguientes días, el Rey ha mantenido reuniones con el Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, José Luis Ábalos[3], con el Ministro de Interior, Fernando Grande-Marlaska[4], con la Vicepresidenta de Asuntos Económicos y Transformación Digital, Nadia Calviño[5], con el Ministro de Sanidad, Salvador Illa, y con la Ministra de Hacienda, María Jesús Montero[6]. El 31 de marzo, ejerciendo la representación del Estado español, los Reyes hablaron con el Presidente de EEUU, Donald Trump, y con la Primera Dama, Melania Trump, para reforzar y destacar las relaciones bilaterales entre ambos países[7]. El 3 de abril, ejerciendo la función de mando supremo de las Fuerzas Armadas (art. 62 de la CE), el Rey transmite el agradecimiento del conjunto de la sociedad española a las Fuerza Armadas por su tarea en la crisis sanitaria del coronavirus. El 4 de abril, los Reyes y el presidente de Portugal, Marcelo Rebelo de Sousa, han ratificado hoy en conversación telefónica la voluntad de España y Portugal de reforzar la solidaridad, cooperación internacional y ayuda mutua para hacer frente a la pandemia[8]. El 6 de abril, el Rey transmitió al secretario general de la ONU el apoyo firme de España ante la pandemia[9], el 10 de abril habló con el Rey de Marruecos para tratar la crisis sanitaria[10] y el 30 de abril con el Rey Abdalá de Jordania[11]. Una de las últimas ocasiones públicas en las que el Rey ha ejercido su función como mando supremo de las Fuerzas Armadas ha sido el 24 de abril cuando recibió información sobre la participación de efectivos de la Guardia Real en la Operación Balmis de las Fuerzas Armadas contra la epidemia de COVID-19[12]. En conclusión, hay muestras más que de sobra de que el Rey ha ejercido múltiples de sus funciones: habló con la práctica totalidad de los Ministros para interesarse por la crisis sanitaria, mantuvo conversaciones representantes de otros países e, incluso, con miembros de la sociedad civil y, asimismo, ejerció su función como mando supremo de las Fuerzas Armadas.
Desde el pasado día 14 de marzo, se ha instaurado en España el Estado de Alarma. A saber, una situación extraordinaria que declara el Consejo de Ministros cuando se produce una alteración grave de la normalidad por causa de catástrofes, calamidades, desgracias públicas, crisis sanitarias, paralización de los servicios públicos esenciales o desabastecimiento de productos de primera necesidad (recogido en CE, art. 116.2 y Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, art. 4º). So pretexto de la crisis sanitaria derivada por el COVID-19 y la necesidad de confinar obligatoriamente a la población en sus domicilios se aprobó el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, la declaración del estado de alarma, que ha sido publicado en el BOE número 67 del 14/03/2020, entrando, por ende, en vigor en ese día. A partir de este momento, y hasta la fecha de escrita de este trabajo, se han sucedido cuatro prórrogas del Estado de Alarma bajo la forma de Real Decreto (Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo; Real Decreto 487/2020, de 10 de abril; Real Decreto 492/2020, de 24 de abril y Real Decreto 514/2020, de 8 de mayo). Sus efectos fueron múltiples. En primer lugar, se limitó la libertad de circulación de las personas, solamente personas autorizadas (aquellas que realizan alguna actividad considerada como esencial) o por causa de fuerza mayor, entre otros supuestos, podían circular con cierta libertad. Y, en segundo, el Estado de Alarma trajo consigo una auténtica paralización de la práctica totalidad de la economía. Muchos expertos advierten que este shock de la oferta ha radicado en la mayor crisis económica desde la Guerra Civil. Otro efecto fue la limitación de la libertad de circulación y, con él, el derecho de reunión. Algunos juristas ponen de manifiesto que el Estado de Alarma no es, en realidad, el mejor mecanismo para suspender -temporalmente- derechos y libertades. Teniendo en cuenta el artículo 55 y el 116 de la CE, cabe destacar que el Estado de Alarma no debiera ser usado para suspender los derechos reconocidos en los artículos 17, 18, 19, 20, 21, 28 y 37 -tal y como realmente se pretendía- sino, para ello, se debería usar, en este caso, el instrumento de Estado de excepción. En este sentido, una de las grandes preocupaciones de los liberales es que algunas de estas libertades “suprimidas” o el poder extraordinario que se le ha otorgado al Ejecutivo acaben por no ser devuelto a su situación inicial. Máxime cuando estamos viendo, a escala global, una tendencia hacia un estatismo más pronunciado. La “fatal arrogancia” de la que nos hablaba Hayek o la extracción de competencias de la sociedad civil en favor del Estado, se está haciendo muy palpable. En este contexto, las críticas hacia el Gobierno son múltiples. Las más destacadas hacen hincapié en que Sánchez pretende gobernar por orden ministeriales para coartar libertades fundamentales[13], o que ha usado el estado de alarma para limitar el control parlamentario[14] y el de los medios de comunicación; la persecución de las críticas que, supuestamente, el Gobierno está llevando acabo en las redes sociales también se ha convertido en una noticia relevante durante esta crisis[15]. Asimismo, se ha criticado fuertemente la contratación pública de emergencia, totalmente opaca -sin concurso- y con adjudicación directa, o la modificación de la Comisión del CNI[16] -y la introducción de Pablo Iglesias en ella- y del reglamento de indultos; o aprovechar la crisis para tramitar la despenalización de las injurias a la Corona y para aumentar el número de altos cargos.
Para sobrellevar esta crisis y para una mejor coordinación entre los órganos colegiados se han aprobado medidas extraordinarias como la modificación de la Ley de Bases de Régimen local para reuniones telemáticas o, en este mismo sentido, se ha habilitado un procedimiento telemático para remitir toda la información necesaria y obtener resolución por parte de la autoridad competente. La asimetría de las Cortes se ha hecho, si cabe, todavía más evidente en las últimas semanas. La preponderancia del Congreso sobre el Senado ha quedado palpable, por ejemplo, en que, a pesar de influir drásticamente en las Comunidades Autónomas, no se requirió que la Cámara Alta aprobase la instauración del estado de alarma (sí el Congreso). Es más, durante esta crisis si algo hemos comprobado es lo innecesario que es el Senado pues 1) no ha copado prácticamente ningún titular en los medios y 2) no ha tenido especialmente relevancia en la aprobación de medidas para contener el virus y revertir la situación de crisis.
Para finalizar, es destacable profundizar en la cuestión con la que iniciábamos este trabajo: el primer Gobierno en coalición de la democracia española. Desde el inicio de la actual legislatura muchos analistas políticos, ante las múltiples discrepancias en no pocos temas que poseen PSOE y Unidas Podemos, auguraban un gobierno inestable, contradictorio y con corta vida. Y, justamente, a pesar de que no en la magnitud que muchos esperaban, esto es lo que se está observando en la actual crisis. Sobre todo, en temas económicos. Sin ir más lejos, poco después de la instauración del estado de alarma, el 14 de marzo, las discrepancias entre PSOE y Podemos en relación con el plan de choque económico a aplicar hicieron que el Consejo de Ministros donde se debatió se convirtiese en el más largo que se recuerda en varios años[17]. Los ministros de Unidas Podemos exigían al equipo económico, controlado por el PSOE, que aprobasen medidas de ayudas a los trabajadores “más contundentes”. Otro cisma destacable en el Gobierno fue el originado a raíz de la aprobación del Ingreso Mínimo Vital[18] que enfrentó al vicepresidente de Asuntos Sociales, Pablo Iglesias, y al ministro de Inclusión, Migraciones y Seguridad Social, José Luis Escrivá, por su competencia. Teniendo esto en cuenta, es relevante recordar que el Gobierno es un órgano colegiado que dirige la vida política del país; se trata, pues, de una compleja institución que se base en 1) el principio de la dirección presidencial, en 2) la colegialidad y la consecuente responsabilidad solidaria de sus miembros y 3) en el principio departamental que otorga a cada ministro una amplia autonomía y responsabilidad en el ámbito de su respectiva gestión. En cuanto al primer principio, a lo largo de la crisis comprobamos un deseo constante de Pablo Iglesias de conseguir más protagonismo[19] y desplazar el de Pedro Sánchez; en cuanto al segundo, recordar que ese cisma originado por la instauración del ingreso mínimo vital se potenció ante la falta de comunicación (el Ministro Escrivá reconoció que se había enterado de la propuesta de Iglesias por la prensa) y, en cuanto al tercero, sí se ha cumplido. Tanto fue así que Pablo Iglesias llegó a incumplir lo que establece el Protocolo de Funcionamiento del Gobierno[20], firmado junto a Pedro Sánchez, al llevar a cabo una campaña sobre “el pilar social del plan de choque” en la que sólo aparecen las cinco carteras de Unidas Podemos y se ignoran los Ministerios del PSOE que, paradójicamente, son los que intervinieron de forma decisiva para adoptar las medidas.
Verdaderamente, como hemos comprobado, no solo la crisis sanitaria y económica derivada por el coronavirus ha sido una -trágica- experiencia nueva para el Gobierno de España, sino también su propia base, la coalición, que ha potenciado ese clima de novedad no recomendable en demasía para contrarrestar el virus.
[1] El Rey: «Debemos unirnos en esta grave situación», Faro de Vigo, 18/03/2020
[2] “Llegan a España desde China 500.000 mascarillas por mediación del rey”, 20Minutos, 20/03/2020
[3] “El Rey se reúne con el ministro de Transportes y habla por teléfono con el presidente de ATA”, EuropaPress, 25/03/2020
[4] “El rey analiza con Marlaska en Zarzuela la situación de la pandemia”, ElDiario.es, 26/03/2020
[5] “Calviño expone al Rey la gravedad de la situación económica”, LaVanguardia, 30/03/2020
[6] “El Rey se reúne con la ministra de Hacienda”, LaVanguardia, 1/04/2020
[7] “El Rey habla con Trump”, LaVanguardia, 31/03/2020
[8] “El Rey agradece a Portugal su postura sobre la Unión Europea”, Faro de Vigo, 4/04/2020
[9] “El Rey expresa el apoyo de España al liderazgo de la ONU para «no dejar a nadie atrás», EuropaPress, 6/04/2020
[10] “El Rey conversa con Mohamed VI de la importancia de la solidaridad internacional para combatir la pandemia”, EuropaPress, 10/04/2020
[11] “Felipe VI habla con el Rey Abdalá de Jordania para analizar los efectos de la pandemia”, EuropaPress, 30/04/2020
[12] “El rey, de militar, visita el cuartel de la Guardia Real y el de su seguridad”, ElDiario.es, 24/04/2020
[13] “Casado a Sánchez: “Deje de usar a los españoles como los perros de Pavlov. El caos es usted”, La Razón, 6/05/2020
[14] “La oposición se conjura contra Sánchez por «amordazar» la democracia en el Congreso”, El Independiente, 6/04/2020
[15] “La Guardia Civil dice perseguir bulos para minimizar «el clima contrario» a la gestión del Gobierno”, El Periófico, 19/04/2020
[16] “El Gobierno aprovecha el decreto del Covid para blindar a Iglesias en la comisión del CNI”, El Confidencial, 17/03/2020
[17] “Las discrepancias entre el PSOE y Unidas Podemos sobre el plan de choque económico alargaron el Consejo de Ministros”, El País, 14/03/2020
[18] “Cisma en el Gobierno entre el PSOE y Podemos por la Renta Mínima Vital”, Expansión, 17/04/2020
[19] “Iglesias busca protagonismo en la gestión de la pandemia”, Economía Digital, 19/03/2020
[20] “Iglesias promociona con una campaña institucional ‘su’ Gobierno e incumple el pacto al excluir al PSOE”, El Español, 3/04/2020