Aunque el modelo de democracia de España, desde el 2015, ha adquirido cada vez más aspectos de una democracia consensual, debemos considerar a España como una democracia mayoritaria pero con características de una democracia consensual. Y es, precisamente, en la dimensión federal-unitaria donde más España se acerca a una democracia consensual. En primer lugar porque es un país ampliamente descentralizado y cuasi federal. Además, España cuenta que con dos cámaras (el Congreso y el Senado) aunque, debemos destacar, el Senado no cumple con su función de representación territorial. Otras características que nos acercan a una democracia consensual son la tenencia de una Constitución difícil de reformar (el propósito principal del federalismo es el de promover y proteger un sistema de gobierno descentralizado) o la existencia de un órgano supervisor bancario independiente: el Banco de España. Para dirimir, entre otros, los problemas que puedan generarse a raíz de la descentralización, contamos con el Tribunal Constitucional que con frecuencia interviene para estimular la constitucionalidad de la legislación y para proteger los derechos fundamentales.
Esta crisis, empero, ha impedido el correcto ejercicio de la soberanía nacional y del control del Gobierno autonómico en bastantes comunidades ante la paralización de la actividad parlamentaria. Tengamos en cuenta, en primer lugar, que el art. 6 del RD 463/2020, de 14 de marzo, explicita que “cada Administración conservará las competencias que le otorga la legislación vigente en la gestión ordinaria de sus servicios para adoptar las medidas que estime necesarias en el marco de las órdenes directas de la autoridad competente a los efectos del estado de alarma”. Y, recordemos, las Comunidades Autónomas son las principales depositarias de las competencias en materia de Sanidad. Así, mientras algunas autonomías han encontrado las formas para ejercer el control a sus gobiernos, otras no. Galicia, País Vasco, Asturias o Cataluña son ejemplos de autonomías donde sí ha habido comparecencias del Gobierno[1] (bien sea en diputaciones permanentes, ante los portavoces de los grupos, ante comisiones de seguimiento…). El pasado día 25 de marzo, el propio Quim Torra ha pedido al presidente del Parlament, Roger Torrent, que se modificaran los reglamentos “que sean necesarios” para poder celebrar plenos y sesiones telemáticas[2]. Más ejemplos de Comunidades en donde sí se quiso, de algún modo, preservar la actividad parlamentaria fueron la Comunidad Foral de Navarra y las Islas Baleares, donde las presidentas del Gobierno comparecieron en comisión de seguimiento del coronavirus y en diputación permanente, respectivamente. Por el contrario, en Andalucía, el Presidente Juan Manuel Moreno ha asegurado explícitamente que no comparecerá hasta mayo en el Parlamento de Andalucía[3]. La Asamblea Regional de Murcia suspendió toda su actividad el 16 de marzo y se reanudó un mes más más tarde, el 20 de abril. Hay, en fin, ejemplos de autonomías donde se suspendió toda actividad parlamentaria, dinamitando, por tanto, la soberanía nacional; ejemplos de autonomías donde desde el inicio de la crisis se intentó buscar soluciones a los imposibles Plenos presenciales y ejemplos de otras que, tras un breve parón de actividad parlamentaria, han paulatinamente recobrado su actividad de la mejor forma posible.
A pesar de que ya lo hemos introducido en la actividad 1, creo que es conveniente profundizar qué efectos conlleva la instauración del estado de alarma para las autonomías. En primer lugar, tengamos en cuenta que el art. 116 de la CE es el que se refiere expresamente al estado de alarma: “el estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración”. Asimismo, el artículo 9 de la Ley 4/1981, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio, nos recuerda que: “por la declaración del estado de alarma todas las Autoridades civiles de la Administración Pública del territorio afectado por la declaración, los integrantes de los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, y los demás funcionarios y trabajadores al servicio de las mismas, quedarán bajo las órdenes directas de la Autoridad competente (…)”. Teniendo en cuenta ambas normas, el Real Decreto 463/2020, aunque declara el estado de alarma por parte del Gobierno central, no implica la centralización de todo el poder público en el propio Gobierno o la exclusión de las Comunidades Autónomas y los entes locales en la lucha contra el coronavirus. Esto se puede claramente apreciar en la fase de desescalada iniciada el pasado día 11 de mayo (pero que ya llevaba tiempo siendo planteada y estudiada). Sanidad ha pedido a los ejecutivos autonómicos un traspaso de información para que sea el Gobierno central el que tome las decisiones sobre la desescalada que será asimétrica[4]. Esto ha sido, a pesar de todo, criticado por algunas autonomías que entienden que el desconfinamiento no debe ser, bajo ninguna forma, centralizado. Los Gobiernos de País Vasco y Cataluña[5] han reclamado explícitamente una mayor autonomía para que este proceso sea, en efecto, gradual, asimétrico y lento. La asimetría que gobiernos autonómicos plantean no sería solo entre diferentes comunidades, sino también dentro de los límites de cada comunidad (verbigracia, ejerciendo una asimetría entre el mundo rural y las ciudades). Comunidades Autónomas no “históricas”, como la Comunidad de Madrid, aunque han criticado la falta de previsión y rumbo del plan desescalada del Gobierno central, sí han coincidido con el Gobierno estatal en que es necesario una “toma de decisiones homogénea, adaptándola a cada uno de los territorios”, tal y como aseguraba Enrique Ruiz Escudero, consejero de Sanidad de la Comunidad de Madrid. En cualquier caso, está existiendo un evidente trato diferenciado -o de favor- a aquellas Comunidades Autónomas de cuyos partidos nacionalistas necesita el Gobierno central su apoyo. Tanto es así que las tres provincias del País Vasco entraron en la fase 1 de desescalada pero de una forma un tanto diferente al resto de comunidades que también lo hicieron[6]: tendrá la capacidad de regular los desplazamientos de población entre sus “territorios históricos”. Tal y como lo pidieron. Valencia y Andalucía han afeado al Gobierno central el trato de favor que está brindando a unas comunidades autónomas en detrimento de otras[7]. El Presidente de la Junta de Andalucía aseguró que “es difícil de entender que distritos sanitarios como el de la Costa del Sol en Málaga, con 1.6 casos PCR por 100.000 habitantes, no pueda pasar a la fase 1 cuando distritos sanitarios con incidencias mucho más elevadas [sin citar ninguno en concreto] sí lo han hecho”. Por su parte, el presidente de la Generalitat Valenciana, Ximo Puig (a pesar de compartir partido con Pedro Sánchez), ha reconocido que “la cogobernanza con la Comunidad Valencia no ha funcionado”. La portavoz del Gobierno estatal, María Jesús Montero, pronunciándose sobre los agravios comparativos que están denunciando múltiples autonomías, pidió encarecidamente que se actúe “con lealtad” y que no es conveniente “trasladar falsos agravios entre territorios” y que “forzar el ritmo nos puede costar muy caro”.
La asimetría, sin embargo, no solo se está haciendo evidente en la etapa de desescalada. Durante toda la crisis hemos visto ejemplos de tratos desigual a las Comunidades Autónomas por parte del Gobierno central. Sin ir más lejos, el pasado día 7 de mayo, el Presidente de la Xunta de Galicia, Alberto Núñez Feijóo, denunciaba que “está reinando la confusión. Carecemos de una hoja de ruta conocida con antelación porque las medidas se conocen con apenas horas o minutos de antelación”[8] y, además, exigía un efectivo “sistema de cogobernanza”. No solo Galicia, múltiples comunidades autónomas han criticado la falta de comunicación con el Gobierno central que se intensifica en aquellas autonomías donde el PSOE no gobierna. Otra asimetría muy comentada por los medios tiene que ver con los diferentes criterios con los que se recogen los datos de infectados y fallecidos por coronavirus en las diferentes autonomías[9]. Cabe tener en cuenta que cada día el Gobierno de España hace públicos los datos que las comunidades facilitan, entre las 20:00 y 21:00 del día anterior, de forma agregada, sobre el número de casos confirmados, la cifra de hospitalizados, la de ingresados en UCI, los pacientes que se han dado de alta y las altas registradas por defunción. Todos estos datos se centralizan en el Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias y aspiran a que arrojen una información “rigurosa y transparente”. Como decíamos, empero, los criterios con los que las comunidades recogen los datos varían de unas a otras, además de que la escasez de test rápidos y la falta de generalización de autopsias y analíticas impiden conocer rigurosamente la cifra de infectados y fallecidos por coronavirus. La Comunidad de Madrid, por ejemplo, a diferencia de otras comunidades, opta por no facilitar una información desglosada sobre la evolución de los infectados en su población. Asimismo, mientras que en la Comunidad Valenciana los pacientes por coronavirus pasan a la categoría de “curados” cuando han pasado 14 días sin que hayan tenido síntomas o de que hayan salido del hospital, en Castilla y León, verbigracia, un infectado deja de estarlo tras haber dado negativo en dos pruebas que se realizan con 24 horas de diferencia. Como estos, existen múltiples ejemplos más que alargarían este comentario más de lo debido.
En cuanto a los mecanismos de participación de las comunidades autónomas en el gobierno del Estado durante este tiempo de crisis, caben destacar, en primer lugar, las nueve reuniones virtuales que los presidentes autonómicos mantuvieron con el presidente del Gobierno. La primera reunión se celebró el pasado sábado 14 de marzo. En esta reunión se acordó una futura comunicación fluida y eficaz para gestionar de una forma correcta la crisis sanitaria, así como la celebración de distintas conferencias sectoriales entre los consejeros de las autonomías y los ministros de España. Se trata de encauzar, por tanto, un correcto ambiente de cooperación y colaboración. En la segunda reunión, del domingo 22 de marzo, se destaca dos puntos importantes: el primero, el repaso detallado sobre las actuaciones conjuntas entre Gobierno central y gobiernos autonómicos y, el segundo, continuar con la unidad de acción como la mejor arma para ganarle al COVID-19[10]. En la tercera reunión, del domingo 29 de marzo, el lehendakari Iñigo Urkullo le ha reprochado a Pedro Sánchez que “por tercera semana consecutiva ese encuentro tiene un carácter meramente informativo y no deliberativo al informarles de decisiones ya consumadas y no consultadas”[11]. La cuarta reunión, del domingo 5 de abril, destaca por la petición del presidente del Gobierno a los presidentes autonómicos que preparen para antes del 10 de abril un listado de las infraestructuras públicas y privadas para alojar a las personas con síntomas leves o asintomáticos que dieron positivo en Covid-19. Además, se ha comunicado que llegarían un millón de test rápidos a las comunidades (que, finalmente, algunos de ellos y otros que se compraron resultaron ser defectuosos[12]). En la quinta reunión, como ya viene siendo habitual, Urkullo y las CCAA gobernadas por el PP reprocharon la gestión de Sánchez[13]. Urkullo recriminó que “no podemos estar cada semana a expensas de la orden ministerial que conocemos por los medios sin saber si se respeta el ámbito competencial”. En este sentido, Alberto Núñez Feijóo, advirtió que “la desconfianza se está agrandando” y que “no hay confianza ni transparencia”. En la sexta reunión, del 19 de abril, Sánchez ha anunciado que realizará una inyección extra de liquidez de 14.000 millones de euros a las CCAA. En este encuentro, además, Urkullo y el presidente de la Junta de Andalucía, Juan Manuel Moreno, pidieron iniciar, teniendo en cuenta sus mejores indicadores, una desescalada más rápido en sus respectivas autonomías. Además, Feijóo le ha solicitado a Pedro Sánchez más información para “dar certeza” a las familias, trabajadores y agentes económicos. En la séptima reunión, del 26 de abril, se anuncia que se iniciará un “alivio” del confinamiento pero que Pedro Sánchez mantendrá el control y dirigirá la desescalada con la colaboración de las comunidades autónomas. Cabe destacar, además, que la unidad mínima que se tomará como referencia para proceder la desescalada es la provincia. Como era de esperar, este anuncio suscitó las críticas de varios presidentes autonómicos. De hecho, el propio Pedro Sánchez aseguró un día antes, respondiendo a Torra, que el Gobierno no “recentraliza” competencias, sino que comparte el principio de subsidiariedad pero reivindica la máxima coordinación y dirección del Ejecutivo central[14]. El Ministro de Sanidad, Salvador Illa, empero, ha afirmado que el Gobierno no va a renunciar a dirigir la transición hacia una “nueva normalidad”, aunque, eso sí, tratará de encontrar máximo consenso con los territorios[15]. En este sentido, tanto Urkullu como Torra, le han recordado al Presidente estatal que cuentan con una hoja de ruta propia de desescalada. Y, además, recordó Quim Torra que “si algo ha quedado claro es que la centralización no ha funcionado” y pidió “recuperar la capacidad de gestión de la pandemia”. Además, Torra recurrió a una crítica ya comentada, afeando la utilidad de estas reuniones con los presidentes autonómicos pues son “un eco de los sábados” ya que Sánchez “se limita a repetir los anuncios hechos el día anterior en rueda de prensa”[16]. Es muy de destacar, también, pues enroca con la asimetría de las Cortes que tratábamos con anterioridad, que la presidenta de Madrid, Isabel Díaz Ayuso, propuso trasladar al Senado el trabajo de las videoconferencias semanales y reclamó una hoja de ruta clara. El Senado, prácticamente, no está teniendo utilidad alguna en esta crisis y, paradójicamente, la desescalada donde más sentido tendría tratarla es en el Senado -como supuesta cámara de representación territorial-. Las dos últimas reuniones entre Gobierno de España y gobiernos autonómicos se sucedieron los días 3 y 10 de mayo. Lo más destacable de la octava reunión es el anuncio de la cuarta prórroga del estado de alarma por la pandemia aunque, tras 50 días de confinamiento, el lunes 4 de mayo se iniciaría la fase 0 de desescalada para rebajar tal confinamiento. La novena reunión destacó por ser la primera tras el anuncio por parte del Gobierno de qué territorios -y cuáles no- cumplen los requisitos para pasar a la fase 1 que se inició el pasado 11 de mayo. Y fue justamente esta reunión la que más revuelo causó. Múltiples autonomías, entre ellas, y más notablemente, la Comunidad de Madrid, defendieron su capacidad para afrontar el proceso y su contrariedad a la negativa del Gobierno del pase de fase. Así, por ejemplo, además de Madrid, Andalucía exigió al Gobierno el pasado 6 de mayo que toda la comunidad al completo pase a la fase 1 del plan de desescalada (aunque admite que se le impongan condiciones a lugares de Málaga y Granada)[17]. Lo cierto es que es incomprensible por qué el Gobierno ha permitido el pase de fase a Navarra y La Rioja, que han registrado 64,9 y 63,7 casos por cada 100.000 habitantes, respectivamente, y ha impedido a Madrid, con 57,1 casos confirmados por coronavirus por cada 100.000 habitantes, el pase a la fase 1[18].
Otro de los mecanismos de cooperación y participación usados fueron las conferencias sectoriales. A saber, según el art.147, Ley 40/2015, de 1 de octubre, se definen como “un órgano de cooperación, de composición multilateral y ámbito sectorial determinado, que reúne, como Presidente, al miembro del Gobierno que, en representación de la Administración General del Estado, resulte competente por razón de la materia, y a los correspondientes miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla”. En el art.148 de esta misma Ley, se especifican que las funciones de las conferencias sectoriales son, entre otras: 1) ser informadas sobre los anteproyectos de leyes y los proyectos de reglamentos del Gobierno de la Nación o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas (…); 2) establecer planes específicos de cooperación entre Comunidades Autónomas en la materia sectorial correspondiente; 3) intercambiar información sobre las actuaciones programadas por las distintas Administraciones Públicas y 4) establecer mecanismos de intercambio de información. Y, con este sentido, se llevó a cabo el pasado 25 de marzo una Conferencia Sectorial de Educación donde participaron todas las comunidades autónomas para abordar la incidencia del coronavirus en el sector educativo. Fue presidida por la Ministra de Educación y Formación Profesional, Isabel Celaá. Asimismo, otra Conferencia Sectorial extraordinaria relevante fue la de Turismo, llevada a cabo el pasado día 16 de marzo y presidida por la ministra de Industria, Comercio y Turismo, Reyes Maroto. Conjuntamente con las Comunidades y Ciudades Autónomas se trató el impacto del COVID-19 en toda la cadena de valor del sector turístico y, además, se trató de reforzar los mecanismos de cooperación[19]. Bajo esta misma fórmula, se llevó a cabo, también, una Conferencia Sectorial de Comercio (presidida, igualmente, por Reyes Maroto) y con la participación de responsables autonómicos, el pasado día 18 de marzo con el objetivo de analizar el impacto del COVID-19 en toda la cadena de valor y reforzar los mecanismos de cooperación entre Administraciones[20].
Como conclusión, he de decir que, a pesar de que ha habido desencuentros evidentes entre el Gobierno de España y las autonomías -hemos mostrado muchos desencuentros entre presidentes autonómicos y el Gobierno central-, la actuación de las autonomías, contrariamente a la muy cuestionable gestión del Gobierno central, a mi modo de ver, ha sido muy de destacar.
[1] “Sobre el control a los gobiernos durante la crisis del coronavirus (II): de las Comunidades Autónomas”, Expansión.com, 19/04/2020
[2] “Torra reprocha a Torrent no dejarle comparecer en un pleno a distancia”, EuropaPress, 25/03/2020
[3] “Juanma Moreno no comparecerá en el Parlamento de Andalucía hasta mayo”, ABC, 28/03/2020
[4] “Asimétrica y dirigida por el Gobierno: así será la desescalada del confinamiento de las comunidades”, RTVE.es, 24/04/2020
[5] “Torra pide levantar el estado de alarma para recuperar las competencias”, La Razón, 25/04/2020
[6] “El Gobierno da un trato diferenciado al País Vasco en la fase 1 de la desescalada”, ABC, 9/05/2020
[7] “Andalucía y Valencia levanta la voz y critican el trato de favor de Sánchez hacia algunas CCAA”, TeleMadrid, 10/05/2020
[8] “Feijóo carga contra la gestión de Sánchez: «No puede disfrazar de coordinación la imposición”, OkDiario, 7/05/2020
[9] “Los diferentes criterios con los que se recogen los datos impiden conocer la dimensión de la epidemia en España”, ElDiario.es, 30/03/2020
[10] “Intervención del presidente del Gobierno, Pedro Sánchez”, La Moncloa, 22/03/2020
[11] “Urkullu reprocha a Sánchez que no «delibere» con las CCAA: «Impone sus decisiones», ElIndependiente, 29/03/2020
[12] “Sanidad contrató test defectuosos por 17,1 millones de euros al «proveedor de confianza», El Confidencial, 21/04/2020
[13] “Urkullu y las CCAA del PP responden con reproches a la llamada de Sánchez”, El Confidencial, 12/04/2020
[14] “Sánchez anuncia que se permitirán paseos y deporte en una semana si no hay rebrote”, El Confidencial, 25/04/2020
[15] “Sánchez defiende el control de la desescalada frente a las demandas de las comunidades”, El Confidencial, 26/04/2020
[16] “Torra critica que Sánchez se limite a repetir los anuncios hechos el día antes”, ElNacional.cat, 26/04/2020
[17] “Andalucía exige que toda la comunidad pase a fase 1… con condiciones en Málaga y Granada”, OkDiario, 6/05/2020
[18] “Sánchez no deja pasar de fase a Madrid pero sí a Navarra y La Rioja que tienen más contagios por habitante”, OKDiario, 9/05/2020
[19] “Reunión extraordinaria de la Conferencia Sectorial de Turismo por el COVID-19”, Nota Prensa del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, 16/03/2020
[20] “Reunión extraordinaria de la Conferencia Sectorial de Comercio por el COVID-19”, Nota de Prensa del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, 18/03/2020