El panorama mostrado por el informe de la OCDE revela que los gobiernos apuestan de forma abrumadora por los instrumentos económicos, específicamente las subvenciones, como principal herramienta para incentivar prácticas más sostenibles. También subraya una creciente preocupación por el impacto ambiental del sector, aunque también expone importantes desafíos sobre la efectividad real de estas medidas.
El Mapa de las Políticas Verdes
A diferencia de otros sectores como el transporte o la industria pesada, el campo no solo tiene el potencial de reducir drásticamente sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), sino que también puede actuar como un sumidero de carbono, absorbiendo y almacenando CO2 de la atmósfera. El inventario PIMA-AFOLU sirve como una plataforma de conocimiento compartido, mostrando cómo las naciones están intentando aprovechar este potencial. La base de datos identifica un claro aumento en la adopción de estas políticas, la mayoría implementadas durante los últimos 20 años, lo que refleja una mayor conciencia ambiental. Un ejemplo notable es el incremento registrado en 2023, atribuido en gran parte a la adopción de la Política Agrícola Común (PAC) 2023-2027 de la Unión Europea.
El inventario distingue entre políticas directas, aquellas cuyo objetivo principal es la mitigación, y políticas indirectas, que logran reducciones de emisiones como un beneficio colateral (por ejemplo, una norma para proteger la calidad del agua que limita el uso de fertilizantes, reduciendo así las emisiones de óxido nitroso). Es importante señalar que el informe de la OCDE es un catálogo y no mide la eficacia o eficiencia de estas 1.500 políticas. Simplemente registra las medidas que los propios gobiernos han identificado como potencialmente favorables a la mitigación climática.
El Dominio Absoluto de las Subvenciones
Al desglosar el tipo de herramientas que utilizan los gobiernos, el análisis de la OCDE es contundente. Cerca de dos tercios de todos los instrumentos políticos individuales identificados son instrumentos económicos. El resto se divide casi a partes iguales entre instrumentos regulatorios (como prohibiciones o estándares de rendimiento) y «otros instrumentos», que incluyen la inversión gubernamental en investigación y desarrollo (I+D) o las campañas de información. Sin embargo, la cifra más reveladora aparece al analizar la categoría económica. El 97% de todos los instrumentos económicos son subsidios. Esto incluye desde pagos directos a agricultores por adoptar ciertas prácticas hasta incentivos fiscales.
En el extremo opuesto, los impuestos, como una tasa al carbono o a los fertilizantes nitrogenados, son el instrumento económico menos utilizado en el sector AFOLU. Las políticas de «comercio de derechos», como los mercados de carbono, aunque están aumentando, siguen siendo minoritarias y representan solo el 3% de los instrumentos económicos. Esta estructura de incentivos, basada masivamente en el subsidio, define el enfoque global actual. La OCDE muestra que esta preferencia por la subvención es especialmente acusada en el sector agrícola, donde representa alrededor del 70% de todas las políticas aplicadas.
La agricultura y la gestión del suelo como objetivos prioritarios
El informe PIMA-AFOLU también identifica qué se está intentando cambiar con estas políticas. La agricultura es, con diferencia, el sector más objetivo, acumulando aproximadamente 970 de las 1.500 políticas registradas. Le siguen las políticas que abarcan el AFOLU de forma conjunta (280), el sector forestal (170) y un pequeño número de políticas externas al sector que tienen un impacto en él. Dentro de la agricultura, la tierra cultivable (o tierra arable) es el subsector que recibe más atención, siendo el objetivo de 832 políticas. Estas medidas buscan fomentar desde la reducción del uso de fertilizantes hasta la implantación de la agrosilvicultura (integrar árboles en los cultivos). Los pastizales y los bosques también son objetivos importantes.
Cuando se analiza «cómo» se espera que estas políticas reduzcan las emisiones (los «modos de mitigación»), la estrategia más común es la mejora de la gestión de la tierra (841 políticas). Esto incluye acciones para mejorar la calidad del suelo o cambiar de cultivos anuales a perennes. Le siguen las políticas de conservación de la tierra (564 políticas) y las de secuestro de carbono (456 políticas), que buscan activamente aumentar el carbono almacenado en plantas y suelos. Las políticas también se dirigen a gases específicos, como el óxido nitroso proveniente de fertilizantes y el metano de la ganadería y la gestión del estiércol.
Análisis económico: La duda de la efectividad y las políticas contradictorias
Aunque el informe de la OCDE es descriptivo, sus conclusiones plantean un análisis económico crucial sobre los retos pendientes. El principal desafío es la falta de evaluación. El hecho de que la mayoría de las intervenciones sean subsidios plantea una pregunta económica fundamental: ¿está este dinero público generando reducciones de emisiones reales y eficientes, o simplemente subvencionando prácticas que se habrían adoptado de todos modos? La OCDE es clara al afirmar que «se necesitan más esfuerzos para evaluar los efectos» de estas políticas. Sin una evaluación rigurosa, es imposible saber si la estrategia global de mitigación del AFOLU, basada en subsidios, está funcionando.
El segundo gran reto económico que identifica la OCDE es la existencia de señales políticas contradictorias. El informe advierte que, si bien existen estas 1.500 políticas de mitigación, a menudo coexisten con otras políticas agrícolas (que no están en este inventario) que pueden estar socavando involuntariamente los esfuerzos climáticos. Por ejemplo, ciertos subsidios que incentivan una mayor producción o un uso intensivo de insumos (como agua o fertilizantes) pueden, en la práctica, anular los beneficios de las políticas verdes, generando un gasto público ineficiente y resultados climáticos nulos.
El Reto Español:
El informe de la OCDE es un espejo directo de la situación en España, que, como miembro de la UE, aplica la Política Agrícola Común (PAC), el mayor conjunto de subsidios del inventario. España enfrenta tres problemas críticos en su sector AFOLU donde estas políticas deben actuar. El primero es la desertificación y el estrés hídrico. El 74% del territorio español está en riesgo de desertificación, un fenómeno impulsado por el cambio climático pero exacerbado por la sobreexplotación del agua. La agricultura de regadío consume más del 80% de la demanda de agua del país. Aquí, las políticas de «mejora de la gestión de la tierra» y los subsidios de la PAC, conocidos en España como PEPAC (Plan Estratégico de la PAC) 2023-2027, son fundamentales para financiar la transición hacia un regadío más eficiente y cultivos menos demandantes de agua.
El segundo problema son las emisiones de la ganadería intensiva. El sector agrícola español es uno de los pocos cuyas emisiones han aumentado recientemente, y la ganadería es la principal responsable. España es líder en emisiones de amoníaco debido a la gestión del estiércol, especialmente del sector porcino y vacuno. Las políticas de la OCDE centradas en el metano se aplican en España a través de los «eco-regímenes» de la PEPAC, que ofrecen subsidios (pagos) a los ganaderos por mejorar la gestión del estiércol o adoptar piensos que reduzcan la fermentación entérica.
Finalmente, está la gestión forestal. Aunque la superficie forestal española ha crecido, sirviendo como sumidero de carbono, sufre un grave problema de abandono. Esto genera bosques «sobrecargados» de biomasa seca, convirtiéndolos en pólvoras vulnerables a mega incendios. Estos incendios no solo liberan todo el carbono almacenado, sino que anulan los esfuerzos de mitigación. Las políticas forestales, que según la OCDE se centran en la conservación y la reforestación, deben pivotar en España hacia la gestión forestal sostenible. Los expertos reclaman que las políticas de subsidios e incentivos fiscales se utilicen para financiar el clareo controlado y el aprovechamiento sostenible de la madera, como medida de prevención de incendios.
Referencias:
OECD (2025), Policy Inventory for Mitigation Actions in the Agriculture, Forestry and Other Land Use Sectors: 2025 PIMA-AFOLU Update, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/170be27b-en.
Chhun, B. et al. (2024), “Environmental domain tagging in the OECD PINE database”, OECD Environment Working Papers, No. 232, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/be984b0a-en.
OECD (2024), Measuring Policy Progress on Climate Change Mitigation in the Agriculture, Forestry and Other Land Use (AFOLU) Sectors: Documentation of the Policy Inventory for Direct and Indirect Mitigation Policies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a6b2bd00-en.
OECD (2024), “The IFCMA’s Climate Policy Database: Policy instruments typology and data structure”, Inclusive Forum on Carbon Mitigation Approaches Papers, No. 5, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/68529f35-en.